Responsabilità amministrativa
L’espressione può riferirsi sia alla responsabilità dell’amministrazione pubblica verso altri soggetti, sia alla responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici nei confronti dei terzi e nei confronti della loro amministrazione.
Responsabilità della pubblica amministrazione verso altri soggetti. - In via generale, si ha responsabilità dello Stato o di altro ente pubblico per atti legittimi ogni volta in cui un’espressa norma legislativa prevede il sacrificio di uno specifico interesse privato a vantaggio dell’interesse pubblico.
I principi relativi sono stati elaborati dalla dottrina italiana sulla base delle disposizioni della legge del 25 giugno 1865, che prevede la possibilità dell’espropriazione forzata per pubblica utilità della proprietà privata e il diritto dell’espropriato a essere indennizzato (v. Espropriazione per pubblica utilità). La Costituzione della Repubblica ha riaffermato detti principi (artt. 42, 43 ecc.), che sono stati anche ribaditi dalla dottrina e dalla giurisprudenza nei casi in cui i diritti soggettivi dei privati siano stati lesi per azioni svolte dall’amministrazione pubblica per far fronte a situazioni di necessità o di urgenza.
Lo Stato e gli altri enti pubblici possono violare, nell’ambito di particolari rapporti giuridici, gli obblighi da essi volontariamente o per legge assunti. La violazione di tali obblighi, se lesiva di un diritto soggettivo, può dar luogo a responsabilità contrattuale dello Stato, sia che si tratti di rapporti di diritto privato (per es., compravendita tra lo Stato e un privato), sia di rapporti costituiti e regolati da norme di diritto pubblico (per es., rapporto d’impiego). In dottrina e in giurisprudenza si è sempre ritenuta la responsabilità contrattuale come propria dell’ente pubblico, e pertanto si è escluso che i funzionari e i dipendenti dell’ente possano essere ritenuti direttamente responsabili verso i terzi. In seguito, detta responsabilità ha trovato il proprio fondamento costituzionale nell’art. 113 Cost., il quale stabilisce che contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi.
La responsabilità extracontrattuale si ha, invece, quando il fatto illecito non è collegato a un rapporto giuridico preesistente. In ordine alla sussistenza di tale responsabilità nei confronti dello Stato e degli altri enti pubblici, si sono avuti in dottrina e in giurisprudenza notevoli contrasti. In seguito, però, all’affermarsi della concezione della teoria organica – per la quale la persona fisica preposta a un pubblico ufficio non rappresenta l’ente, né agisce per suo conto, ma costituisce invece un suo organo, cioè l’ente stesso che a suo mezzo agisce – è ormai principio pacifico che gli atti compiuti dal dipendente sono sempre generalmente riferibili alla volontà dell’ente, per cui quest’ultimo e non la persona fisica è responsabile direttamente verso i terzi per danni eventualmente loro arrecati.
L’art. 28 Cost., peraltro, stabilisce che «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici». L’interpretazione della norma costituzionale è controversa in dottrina. L’orientamento dominante ritiene che con l’art. 28 si sia estesa la responsabilità civile della pubblica amministrazione verso i terzi a tutti i fatti lesivi di diritti commessi dai funzionari e dipendenti pubblici, con la conseguenza che da ogni illecito consegue la responsabilità diretta sia dell’amministrazione sia di colui che ha causato con la propria azione od omissione il fatto illecito.
Responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici nei confronti dei terzi. - La specifica disciplina della responsabilità (civile) diretta dei funzionari e dipendenti pubblici verso i terzi è contenuta nel t.u. 3/1957, sul rapporto d’impiego pubblico, il cui art. 22 dispone che la responsabilità personale dei dipendenti pubblici sussiste solo allorché essi cagionino ad altri un danno ingiusto, intendendosi per tale la lesione dei diritti soggettivi dei terzi, commessa con dolo o colpa grave. Il privato può esercitare l’azione di risarcimento nei confronti del pubblico dipendente, autore del fatto dannoso, congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’amministrazione, qualora sussista in base alle norme e ai principi vigenti anche la sua responsabilità.
Al fine di individuare le singole responsabilità, il t.u. detta alcune norme che hanno carattere generale: si esclude la responsabilità dell’inferiore per l’esecuzione di un ordine che era obbligato a eseguire; si afferma la responsabilità personale di chi ha agito per delega; si stabilisce che quando la violazione di un diritto sia derivata da atti od operazioni di collegi amministrativi deliberanti sono responsabili in solido il presidente e i membri del collegio che hanno partecipato all’atto o all’operazione, mentre non sono responsabili coloro che abbiano fatto registrare nel verbale il proprio dissenso; la responsabilità è esclusa altresì nei casi in cui l’impiegato abbia arrecato danni a terzi mentre agiva per legittima difesa di sé o di altri, o comunque in stato di necessità.
Responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici nei confronti della loro amministrazione. - La responsabilità dei funzionari e dei dipendenti pubblici verso l’amministrazione dalla quale dipendono può essere disciplinare e patrimoniale (o amministrativa).
La responsabilità disciplinare si ha ogni qualvolta il pubblico dipendente viene meno a un suo dovere d’ufficio. La legge prevede al riguardo varie sanzioni, che vanno dalla censura al licenziamento, le quali possono essere inflitte al colpevole solo a seguito di un particolare procedimento.
La responsabilità patrimoniale, in origine espressamente prevista per i soli funzionari e impiegati dello Stato (art. 18 t.u. 3/1957), e progressivamente estesa, con una serie di provvedimenti, alla generalità dei dipendenti e funzionari pubblici, è disciplinata dagli artt. 81-83 del r.d. 2440/1923 sulla contabilità generale dello Stato, dall’art. 52 del t.u. 1214/1934 sull’ordinamento della Corte dei conti e infine dall’art. 1 della l. 20/1994 (come da ultimo modificato dall’art.17, co. 3 quater, l. n. 102/2009 e dall’art. 1. co. 1, l. 141/2009) in tema di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. A norma di tali disposizioni sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti i funzionari pubblici onorari o impiegati, e ogni altro pubblico dipendente, che nell’esercizio delle loro funzioni, per azione imputabile anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione statale dalla quale dipendono (su cui Danno. Diritto amministrativo).
Il danno per l’amministrazione dello Stato può derivare anche dal risarcimento che essa abbia dovuto corrispondere al terzo, il quale, danneggiato per fatto dell’impiegato, abbia fatto valere la responsabilità dell’amministrazione. L’art. 22 del t.u. 3/1957 prevede al riguardo che l’amministrazione possa agire contro il dipendente per la rivalsa dei danni; la relativa azione è esercitata dinanzi alla Corte dei conti.
La responsabilità dei funzionari e dei dipendenti pubblici verso lo Stato sussiste ogni volta in cui vi sia un comportamento colpevole, indipendentemente dal grado della colpa. A tale regola è fatta, in qualche caso, eccezione: per es., la l. 1833/1962 stabilisce che gli addetti alla conduzione di autoveicoli e di altri mezzi meccanici sono responsabili solo per colpa grave o dolo, e in senso analogo dispongono l’art. 1 della l. 67/1981, per gli addetti alla circolazione dei treni e art. 128 t.u.e.l. (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), per i componenti dei Comitati regionali di controllo sugli atti degli enti locali.
Al fine di attenuare la responsabilità civile dei pubblici dipendenti il legislatore ha però conferito alla Corte dei conti la facoltà, nell’esercizio della sua giurisdizione, di porre a carico del responsabile solo una parte del danno arrecato.
La responsabilità patrimoniale degli amministratori e degli impiegati dei comuni, delle province, dei consorzi e delle istituzioni amministrative dipendenti dagli enti predetti, in passato regolata dal t.u. 383/1934 della legge comunale e provinciale, è stata disciplinata dall’art. 58 della l. 142/1990 recante la riforma delle autonomie locali e ora dal d. lgs. 267/2000 (t.u.e.l.), che ha portato a compimento il processo espansivo della «giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica», attribuita dall’art. 103 Cost. alla Corte dei conti, alla quasi totalità dei funzionari e dipendenti pubblici non statali, sino a ieri in larga misura ancora soggetti alla giurisdizione del giudice ordinario.
Data l’importanza che la gestione e la conservazione del patrimonio pubblico ha per lo Stato, il legislatore ha previsto per i pubblici impiegati che esercitano la funzione di contabile una particolare disciplina della loro responsabilità, che viene qualificata responsabilità-contabile. Detta responsabilità grava esclusivamente sugli agenti incaricati della riscossione, dei pagamenti, della custodia dei beni mobili ecc.; a essi sono equiparati coloro che di fatto, senza cioè alcuna autorizzazione, si ingeriscono nella gestione dei beni dello Stato.
I contabili hanno l’obbligo di rendere il conto alla fine di ogni gestione. Il conto è esaminato dalla Corte dei conti, nell’esercizio della sua particolare giurisdizione contabile, regolata dagli art. 44 s. del t.u. 1214/1934, e dalla l. 20/1994. La Corte, qualora ritenga il conto regolare, discarica il contabile, altrimenti gli contesta le irregolarità riscontrate. Il contabile, al fine di evitare la condanna, deve provare o che dalle irregolarità riscontrate non è derivato alcun danno all’erario, ovvero che le irregolarità stesse sono dovute a causa di forza maggiore a lui non imputabile. L’art. 93 t.u.e.l. ha stabilito che il giudizio di conto si svolga nella medesima forma anche sui conti di tesorieri, economi e consegnatari degli enti locali.*
Voci correlate
Responsabilità contrattuale ed extracontrattuale